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纵深：“产能过剩”的体制之弊

产能过剩

“产能过剩”的体制之弊（上）

导语：偶发之经济波动、一时的政策失误，已难以解释“产能过剩”的持续蔓延，只有深层次的体制之弊，才是其真正的根源。

“产能过剩”一词，频繁见之于官方文件和大众媒体，已逾十载。近乎腐败、维稳、房价等热词，久说不衰。足见“产能过剩”，也成了久治不愈之沉疴。且“过剩”之患，并非局限于个别行业，众多相当重要的行业，皆深受其害。偶发之经济波动、一时的政策失误，已难以解释“产能过剩”的持续蔓延，只有深层次的体制之弊，才是其真正的根源。

中国特色的“产能过剩”

当前钢铁、水泥、光伏、航运等行业的困局，名之曰“产能过剩”，其实并不准确。问题不在修辞，而在于病名叫错难免误诊。当年名不副实的“三角债”，就把大面积的企业过度负债和偿债危机，曲解为企业之间的连环拖欠，开错了行政出手清理解套的偏方。短缺即供不应求，乃计划经济之痼疾，而产能大于需求有所过剩，则是市场经济的常态。如此方有竞争、以及竞争带来的技术进步、管理提升和淘汰落后。欧美钢铁企业对开工不足，早已习以为常。而当前国内诸多制造业的所谓“产能过剩”，却既非市场经济供大于求的常态，亦非经济危机期间的暂时严重过剩，而是制造业恶性扩张形成的产能泡沫，是经济方针和政策失误导致的经济结构畸形。这一中国特色的经济现象，书本所不载、别国也没有，是“中国模式”发展道路的特产。

其特点是：1，极端性：国际比较的产能总体规模、供大于求即闲置产能的比例、供需涨跌大起大落的幅度和速度，均远超出正常市场经济条件下供过于求的水平。2，全面性：“产能过剩”不局限于个别行业，而是遍及主要产出投资品的多数行业。由此陷入困境的企业亦非少数，而是行业整体发生危机。3，持续性：“产能过剩”并非源于外部的市场突变，也不是来自经济增长的正常周期波动。过剩局面不会因经济周期性变化短期得以化解。4，疯狂性：过剩行业的多数企业，面对过剩的产能，不但未能遵循市场机制、调节削减产能，直至退出市场。反而逆势扩张，加剧产能过剩。5，系统性：产能过剩行业的危机，其传导和波及的产业链长、影响的就业人数多，所在行业大多资本密集、又以高杠杆率扩张，巨额负债难以偿还，可能诱发包括金融在内的系列危机。

东亚发展主义和凯恩斯理论的恶果

曾任钢铁协会会长的吴溪淳先生说过一句大实话：没有四万亿投资，就没有今天钢铁产能的严重过剩。的确，产能过剩的现实逻辑就是：发展是硬道理，政府片面追求发展——体制压抑了消费、净出口又不可能无限增长，只能求助于政府大手笔投资的凯恩斯理论——由此产生对投资品的一时过热需求——必然诱发投资品的产能扩张——市场被严重透支后，过热的投资难以为继，疯狂扩张的产能顿时呈现严重过剩。

中国进入新世纪十年，投资占GDP比例扶摇直上，不但近年来已突破一半、远超出日、韩高速增长时期，去年竟达GDP70%，个别省份甚至超过100%！在疯狂增速的投有效的下降了机械噪音及磨擦系数资拉动下，钢铁产能快速扩张。2002年产钢1.8亿吨之后，2003年发改委开始警告钢铁产能过剩，必须加以限制。然而钢铁行业的回答却掷地有声：市场需求旺盛，我们生产的钢材可全部售罄，并无过剩还供不应求。到了2004年，时任发改委工业司长的刘铁男，在武汉召集座谈会，讨论“十二五”钢铁工业产业规划。提交会议的讨论稿中，预测了中国钢铁工业的最大需求和产能，数字尚不及今天实际达到的一半。笔者和钢铁协会一名与会者就此提出意见：钢材的需求和产能，取决于政府的经济方针特别是投资规模，钢铁行业自身并无能力预测和决定。笔者还提醒刘，鉴于宏观经济走向的不确定性，规划对具体产能数字宜避实就虚，否则白纸黑字成文下发，上世纪末发改委限制发电能力后来导致电荒，当为前车之鉴。一向自负的司长居然听了进去，定稿发文时果然回避了具体数字。事实证明，之后对所谓钢铁产能过剩，无论如何大声疾呼、多方限制，又是淘汰落后，又是重组兼并，直至重拳整肃铁本，旺盛的市场需求和丰厚的利润，却势不可挡地掀起一场狂热的钢铁大跃进。记得2003年宝钢的朋友曾戏言：热轧机是印人民币的，冷轧机是印美元的。如此市场和利益格局之下，却要地方和企业限制钢铁产能，岂非痴人说梦？

在发展主义的话语中，发展是硬道理。GDP增长的百分点，乃国之大计。在社会改革停滞不前甚至倒退的困境下，似乎只有经济高速发展，才能让人安心。其他环境、资源、经济结构、金融安全、乃至民生福祉，皆属其次。科学发展观固然内容丰满，但实际经济发展却很骨感，依然是不平衡、不协调、不可持续、速度第一的发展。尤其是仍处于经济转型过程中的中国，政府控制主要经济资源，决定重要资源分配，而且当仁不让地以主导、参与经济活动为己任。再加上多年来对“大跃进”的意识形态和体制根源，并没有认真反思，更不曾彻底清算，各级官员对政府投资拉动经济的凯恩斯药方，正中下怀。由投资热引发钢铁热并导致产能严重过剩，是此前“中国模式”发展道路的必然结果。

地方政府是产能过剩的重要推手

如果说中央政府既要一手开展大规模投资、还要一手限制产能过剩，姿态纠结却也确属无奈。那么，地方政府对大干快上、扩张产能，可就真是“聚精会神搞建设、一心一意谋发展”了。不过在现有政经体制下，地方政府对扩张钢铁圆头铆钉产能的热情，也很难简单加以指责。钢铁产业链纵向延伸从矿山到制品加工多个环节，相关产业横跨冶炼、能源、装备、物流等众多领域，对企业所在地的房地产、服务业等，也有重要影响。可谓一荣俱荣，对地方经济贡献功莫大焉。和政绩直接相关的税收、就业等，钢铁企业所做出的贡献，也往往是所在地区的重要支柱甚至半壁江山。更何况工程建设、产能扩张，还是政府寻租、官员谋利的大好时机。对钢铁产能的新建和扩张，地方政府怎能不格外钟情鼎力支持？

至于项目会不会亏损，一来官员们对此本无需负责，二来听不到也不想听真话，三来他们还真的就不甚了了。所以各地对来自北京产能过剩的警告、和出手控制的要求，自然是恕难遵命阳奉阴违。相反钢铁项目的上马，地方政府倒是每每居功至伟。其中的激情和努力，于防城港官员亲吻钢铁项目批文的生动表演，可见一斑。

而到了地方政府的管辖范围之内，推进钢铁项目无不大干快上气势如虹。政府往往直接成立工程指挥部或项目领导小组，全力推进协调；出台各种政策优惠支持；有的还对企业扩能许以重赏。发改委宣布不再审批新的钢铁项目，未批先建的西南某钢铁扩能工程，却经省领导亲自赴京斡旋，居然拿到了通行证。其后领导亲临视察，项目建设工地扯出的大标语，正是领导的语录：再大的困难也要上，最好的办法就是干。安徽六安市所辖霍邱县，县里本来财政窘迫，为鼓励某私企在当地投资钢铁项目，却不惜违规决定地方财政补贴其数亿元。反之，对头脑清醒、不肯盲目扩张的企业，则施加高压迫其就范。华北某特大型钢铁企业领导，对产能扩张至一千万吨心存疑虑，遭到手持官帽的上级警告：你们如果不能搞一千万，就让能搞一千万的人来搞！

政府官员热情空前，专家们也不甘寂寞、推波助澜。河北本是钢铁产能严重过剩的省份，可首钢曹妃甸项目兴建之际，以工程院领导为首的众多专家，不但论证时不吝赞美之辞，而且不断对方案加码，要把曹妃甸建成世界最先进钢铁企业，投产后要在曹妃甸召开世界钢铁大会云云。首钢一位明白的领导苦笑言：他们不断给项目加码，可建成后企业还怎么能赢利啊！真是一语成懴，曹妃在全新推出这个品牌之前甸钢铁项目，如今已成了亏损严重、扩张失误的典型。（来源：经济观察报 周家琮）

“产能过剩”的体制之弊（下）

——以钢铁行业为例

不当成企业来办的国有钢铁企业

李荣融先生还是国资委主任时说过：企业能不能搞好与所有制没有必然联系，遵循企业发展规律，国有企业一定搞好。但现行国有企业的体制，恰恰就不可能真正遵循办企业的规律行事。在这一轮盲目扩张导致的产能过剩中，国有钢铁企业扮演了主角，再一次证明了这一点。

国有企业的领导，本质上并非商人而是官员。其政治地位和企业规模密切相关，追求规模扩张是其政治本能。地方国企更缺乏市场主体地位，必须听命于地方政府的扩张指令。不少省市钢铁企业的头头，也因扩张有功而得以升迁。在企业核心的产权问题上，国有企业的负责人，既非企业产权所有者，上面也缺乏明确负责、具体授权的产权所有者代表。像官员一样实行任期制，正如孟子所云苟无恒产亦无恒压力试验机的数据误差心。在急功近利和规避风险、着眼长远之间，他们的抉择大多必然向前者倾斜。短期扩张政绩唾手可得，赌赢了名利双收，即使未来亏损，扭亏偿债的难题，多半已经是后继者的噩梦。国企的体制之弊，正是钢铁产能过剩的直接原因。亏损在央企名列前茅的中冶，在钢铁大跃进时，对内为项目垫资建设，对外盲目收购矿产资源，如今陷入亏损和债务困境难以自拔，正是当今体制下有些国企不遵循企业发展规律的典型。

脱离实际的钢铁产业政策

政府制定产业政策，是日本人的发明。对比美日两国在技术创新、产业升级方面的表现，不少日本人也承认，日本特色的产业政策，其实乏善可陈弊病丛生。不但误导了行业的发展方向，也成了产能扩张的重要借口和推手。

中国版的钢铁产业政策，完全以日本钢铁业为蓝本启动电容器。制定者认定中日钢铁工业的差距是：一曰集中度低，所以大企业要扩张、中小企业要关停，鼓励收购兼并；二曰布局不合理，日本钢铁企业都在沿海，中国有相当部分在内地，所以要在海边新建，关停内地企业；三曰规模小，小企业要淘汰；四曰部分产能技术落后，必须升级或淘汰。核心是这几条，其余基本是空话套话。其后出台的产业振兴规划，也大抵是这套说辞。但该产业政策制定者不明白或不承认：中日两国钢铁工业所处的环境、所面对的市场、所经过的发展历程，都存在巨大差异。

日本钢铁产品的用户企业相当集中，由于物流成本低廉，几乎不存在钢铁区域市场，少数大型钢铁企业就可以集中覆盖全国市场。日本钢铁工业主要面向汽车、造船等机械制造业，品种以适宜大规模生产的板材为主娄底。日本钢铁工业集中度高、企业规模大，经济上自然合理。而且日本钢铁工业主要原燃料几乎全部进口，工厂自然在沿海布局。但中国幅员辽阔，不菲的物流成本落差，造成了若干价格不同的钢铁区域市场。中国钢铁市场中，建筑钢材又占了半壁江山。建筑钢材的市场相当分散，如果钢铁企业过于集中，势必由少数企业面向辽阔而分散的市场，市场半径过大，物流成本过高，必定很不经济。建筑钢材不但技术上不适合大规模生产，而且在特定区域市场内，建筑钢材每每需求不多市场容量有限，当地如果既有钢铁原燃料资源，其它要素成本也很低廉，在钢材输入和输出都不经济的环境下，建设仅满足区域市场需求的中小规模钢厂，自然成为不二之选。我国有不少中小钢铁企业，竞争优势并不在大型企业之下，对钢铁产业政策片面追求集中度和大规模，提供了有力反证。

中国版的钢铁产业政策最为荒唐之处，在于制订“淘汰落后”标准时的致命自负。对钢铁企业的高炉、转炉、轧机等，皆按大小判定落后先进，小于规定的必须淘汰。虽然随着工业技术进步，在适宜的领域，有装备大型化的趋势。但绝不等于可以无视合理结构、不问具体需要，统统越大越好、小的必须淘汰。机床、汽车、轮船，莫不如此。钢铁企业规模如果不大，又以生产建筑钢材为主，使用当地廉价但品位不高的煤铁资源，中型冶金装备才是最佳选择。不少中小型冶金设备的技术经济指标和产品成本，优于大型设备的事实，即为明证。相反不少大型钢铁企业装备虽然大型先进，如今照样亏损严重。建筑钢材断面小，用中型高炉和转炉生产小方坯，再用中小轧机轧制，是最经济的选择。但在荒唐产业政策的指挥棒下，不少本来用中小装备生产建筑钢材的企业，盲目拆小建大，浪费了投资、增加了成本，弄巧成拙教训沉重。而盲目跟风，建世界最大的炉子，用全球最先进的设备，却效益很差沦为笑柄的案例，亦历历可数。曹妃甸项目，就是其中的典型。

在荒唐的产业政策支持下，大企业或原地增产扩能，或“二次创业”再铺新摊。中小企业借“淘汰落后”之机，建大炉子大轧机，产能同样迅速扩张。不少原来生产建筑钢材的企业，也跻身“先进产能”行列生产板材，造成板材产能严重过剩。兼并收购本是企业间的市场行为，但若干地方政府和企业，在提高行业集中度扩大企业规模的号召下，不按市场规律搞收购兼并，乱象丛生。既有亏损企业兼并赢利企业的闹剧，也有因收购背上沉重包袱的教训，甚至还发生了因收购矛盾导致的血案。政府往往以建设新项目，作为支持收购的筹码。收购方则以“建设精品基地”为名，为铺新摊子扩张产能觅得借口和空间。被收购方因亏损本来难以为继的产能，也借机得以苟延残喘。近年钢铁企业收购兼并，迄今几无成功案例，推动产能扩张也许是唯一的贡献。

如何治本？

严重过剩的产能，已经使钢铁行业整体陷入困境。钢铁工业产业链长、辐射面广、资本和劳动密集的特点，使其退出市场的代价巨大无比艰难，因此数年来产能不但未曾减少反而继续增加。同时亏损持续蔓延，债务危机开始凸显，86家大中型钢铁企业负债三万亿，今年上半年盈利仅22亿。相当一部分企业实际已成为僵尸企业，以自身投资收益来偿还债务，对多数企业而言已永不可能。和钢铁行业同病相怜的还大有人在，诸多行业因产能过剩陷入困境，已成为中国经济面临的严重挑战。中国企业债务对运营现金流的倍数远超出健康范围；企业净负债达到利润的数十倍。尚德的违约和破产，不过是浮出水面的一角冰山。但这一严峻局面似未得到足够重视，迄今为止，政府、企业、银行等相关方面，只是在竭力维持尽量拖延，但求泡沫不致立即破裂。治理产能过剩，避免因此酿成经济危机的前提，是认清中国特色产能过剩的原因，方能制定出切实有效的措施，并防止过剩再度发生。要敢于承认产能过剩的根本原因，在于体制之弊，承认产能过剩的危机，要痛切反省此前的高速增长，是不是透支了市场、环境和资源？要深刻检讨地方政府在经济活动中的地位和作用、激励和约束；扭转盲目追求增长、过多干预介入经济活动的政府行为。要决心从根本的产权制度入手，改革国有企业。让国企成为真正的市场主体，按办企业的理念和规律经营、投资，而不是满足于听命于政府和上级。要从政府改革入手，使官员不再如斯蒂格利茨教授所批评、以为自己比市场高明。

可以欣喜地看到，新一届政府已宣示不盲目追求速度，不重蹈刺激、放水的覆辙。值此经济改革重新上路之际，对“产能过剩”这类经济痼疾发生的体制根源，认真检讨吸取教训，绝不是一项无足轻重的功课。若沿袭头痛医头脚痛医脚的治标办法,甚至认为经济增速下滑无关体制机制、乃外部原因所致,产能过剩不但得不到有效治理，一有机会还可能继续蔓延变本加厉。（来源：经济观察报 周家琮）

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